中國網/中國發展門戶網訊 作為新一輪科技革命和產業變革的核心驅動力，人工智能已成為經濟與社會不可分割的一部分，而且“與時租空間被置于‘倉庫’中的核武器不同”，人工智能“不是人類面臨的一種被動的生存環境，而是在主動塑造人類的生存環境”，未來將可能成為一種“人造上帝”。這種技術特性決定了人工智能不僅正在重塑社會運行方式，而且重新定義著人類未來的生存發展路徑。因此，關于人工智能的研究不能僅停留在算法、芯片及數據安全等領域的技術性討論，還要關注人工智能的高速發展對于全球治理體系的結構性影響。本文基于當前人工智能國際合作面臨的現實困境，通過系統分析主要大國在推動全球人工智能治理中的路徑分歧，論證在地緣政治競爭加劇的形勢下，人工智能可持續發展的治理共識將成為打破國際合作僵局的關鍵。
人工智能全球治理體系的分化與合作
近年來，世界主要國家在人工智能全球治理領域的實踐持續活躍，積極參與多邊機制的規則協商談判，并推動達成多個全球人工智能治理倡議。然而，當前人工智能國際治理的突出問題并非“規范匱乏”，而是“規范過剩”，進而導致“共識不足”。不同國家和區域組織的人工智能治理實踐中逐漸顯現出“碎片化”“陣營化”和“排他性”的傾向，成為全球構建具有代表性和公信力治理框架的一大障礙。
人工智能全球治理的分化態勢
人工智能治理的規范表達呈現“碎片化”的發展特點。據不完全統計，全球不同國家、組織在過去10年所出臺的人工智能規范框架、標準原則、治理倡議超過3 000份。其中，“透明性”“公平公正”和“負責任原則”被提及的次數最多，但也是最具爭議性的內容。這些交叉重疊的人工智能規范體系正在加劇不同治理規則之間的沖突和摩擦，從而限制了治理效能。相比之下，“可持續發展”雖然被談及的次數不多，但是得到聯合國大多數會員國的認同，在人工智能治理合作中成為不同地域、不同發展階段國家的共同語言。
人工智能全球治理已出現明顯的“南北差異”格局。這種分化不僅凸顯了全球南方和北方在技術資源和治理話語上的巨大差距，還可能進一步拉大全球人工智能發展的數字鴻溝，導致治理成果難以反應全球南方國家的利益訴求和文化視角。數據顯示，七國集團（G7）成員幾乎全員參與了發達國家主導的九宮格多邊組織（如二十國集團、經濟合作與發展組織）所提出的各類人工智能治理框架，而包括大多數全球南方國家在內的100多個發展中國家僅在聯合國體系內獲得參與治理討論的機會。
人工智能全球治理已出現意識形態分歧及“陣營化”風險。美西方國家在人工智能領域仍沿用冷戰思維，習慣以意識形態劃線，通過設定明顯帶有歧視性的資格審查和排他性機制，限制“被標簽化”的發展中國家參與治理進程和議題設定。在多個美國主導的西方國家人工智能諸邊合作平臺中，俄羅斯已被“理所當然”地排除在外。這種對特定國家限定參與方式、范圍和內容的做法，顯然與中國所提倡的公正合理、平等互利的治理范式截然相反。在某種程度上，這也傳遞出傳統技術強國試圖繼續鞏固其在國際規則制定中主導地位的意圖。
以全球人工智能安全峰會的情況為例，中國在首屆峰會開幕式上受邀與美國、英國、意大利等28國共同簽署《布萊奇利宣言》。然而，主辦國英國將中國代表排除在第二天由英國首相主持并與多國部長進行治理行動計劃磋商的閉門會議之外。對此，英國副首相奧利弗·道登公開表示：“在某些具體討論上，我們僅與‘志同道合’（like-minded）的國家合作，中國不適合參與”。類似的情況再次發生在第二屆峰會上：七國集團與韓國、澳大利亞等國直接商定了《首爾宣言》中人工智能治理的“共識”框架。中國及其他非西方國家不但被排除在討論之外，且該“共識”框架對這些所謂“非受邀國”并不開放。最終，中國未能參與領導人級別的《首爾聲明》，只簽署不涉及政府部門的《安全承諾》。
人工智能全球治理的合作空間
隨著特朗普再次上臺，美國與其他國家人工智能的治理合作方面產生了較大分歧，傳統西方陣營出現分化。2025年2月10日至11日，全球人工智能行動峰會（以下簡稱“巴黎峰會”）在法國巴黎舉行，60個國家和國際組織會議室出租共同簽署了《關于發展包容、可持續的人工智能造福人類與地球的聲明》，但美國和英國拒絕簽署，從而為人工智能全球治理的發展蒙上了一層陰影。
與此同時，巴黎峰會也是中國突破美國封鎖的一次良好契機。各方共同提出“促進可持續人工智能系統（硬件、基礎設施、模型）投資的知識共享”的關鍵共識，無疑是人工智能全球治理的一個里程碑。對于中國和歐盟而言，未來人工智能全球治理的合作方向逐漸明確，以“節能減排”等可持續發展為核心訴求的技術合作將成為一大抓手，并且一定程度上將影響美國參與全球治理的態度。
國際社會推動人工智能可持續發展的合作可能性源于人類化解發展危機的共同需要。聯合國專責人工智能國際治理的高級別咨詢機構在2024年9月發布的《2024年治理人工智能，助力造福人類：最后報告》中特別針對“人工智能系統在氣候危機時期的能耗”風險的治理缺陷發出了警示。根據該報告披露的信息，聯合國秘書長科技特使辦公室在2024年5月對全球348名人工智能專家進行了專項調研，超過70%的專家認為人工智能技術在未來18個月對人類社會的潛在危害將顯著增加。其中，非洲、拉丁美洲與加勒比海地區國家對人工智能可能帶來的環境危害尤為關注，并指出治理這一環境威脅的迫切性絲毫不亞于管控人工智能武器在武裝沖突中的惡意使用。
國際社會推動人工智能可持續發展的合作必要性源于人工智能技術本身的“雙刃劍”特點。一方面，人工智能技術應用場景的快速普及加劇了各行各業的能源需求。各國環境專家對于人工智能快速發展所帶來的能耗壓力和氣候風險表示擔憂，并預測未來幾年人工智能相關的能耗可能呈現井噴個人空間式增長。另一方面，人工智能驅動的產業升級也為節能減排注入了新的動能。例如，智能電網、碳排放追蹤以及交通優化系統都得益于人工智能技術。
國際社會推動人工智能可持續發展的合作迫切性來自全球算力需求持續增長所帶來的能耗挑戰。有研究針對2021—2024年發布的碳排放量最高的20個人工智能系統進行調查，發現單次訓練運行的總能源消耗達超過1億千瓦時，產生的碳排放超過10萬噸CO2-eq。隨著人工智能技術的普及化，預計碳排放量將繼續大幅增長。經濟落后地區則面臨更大挑戰。以非洲為例，在氣候干旱炎熱且普遍依賴傳統化石能源供電的情況下，這些國家的數據中心只能通過消耗更多的能源來冷卻相同的能耗負載。
國際社會推動人工智能可持續發展的合作可行性來自以中國為代表的人工智能技術的迭代更新。人工智能技術發展已經從過往關注數據投入、算法升級和芯片支持，轉向通過關注人工智能的技術本身轉型升級降低對算力能耗的需求。中國最新一代人工智能大模型DeepSeek就是其中的佼佼者，其通過自主開發的低成本、高效能、開源的技術進路，打破了美國對人工智能的技術壟斷。該技術允許各國在較低的開發成本以及有限的能源條件下，依然可以分享到中國技術進步的紅利。展望未來，中國人工智能技術的突破將鼓勵更多國家積極參與國際合作。
中美歐推動人工智能治理合作的行動策略
在人工智能全球治理的格局中，中國、歐盟和美國分別提出了不同的治理倡議和監管框架，反映了各自的技術優勢、戰略利益和價值取向。深入研究和梳理三方不同的治理模式，有助于理解未來全球人工智能治理合作的可能路徑，并為中國提供戰略參考。
歐盟以“立法”為中心的行動策略
歐洲發達國家主要通過歐盟作為“超主權”區域治理平臺優勢，建立高標準、國際化的法規與監管體系，引領人工智能全球治理規范向“歐洲標準”靠攏。以《歐盟人工智能法》為例，該立法是全球首部全面規范人工智能的綜合性法律，帶動了國家層面的人工智能立法潮。上述立法主要圍繞人工智能的風險管理，強調系統透明度、合規性和責任原則，但是也蘊含對可持續性發展的認同和關切，是未來與歐盟成員國開展人工智能治理合作的基礎共識。
《歐盟人工智能法》的根本原則和核心價值也強調“以人為中心”。其中，第6條提出了一個總體原則：“人工智能應當是以人為本的技術。它應當作為人類的工具，最終目的是提升人類福祉。”這也反映了歐盟認識到技術進步、環境可持續性和社會福祉的相互聯系，應該遵循人類代際發展的良好原則。
《歐盟人工智能法》第40條提出建立了統一標準，提升人工智能系統的資源使用效率。第40條強調了全球人工智能標準化合作的重要性，促進國際合作以降低人工智能技術對環境的負面影響。然而，《歐盟人工智能法》對于能源消耗的定義較為狹窄，指向人工智能所消耗的直接能耗，并沒有覆蓋水資源使用、資源開采和電子廢棄物等間接能耗。
《歐盟人工智能法》對環境可持續性的關注具象化在能源消耗披露和可持續設計要求上。《歐盟人工智能法》采取分級監管模式，將人工智能系統按照風險等級劃分為不可接受風險、高風險、有限風險和最小風險4個1對1教學等級。針對高風險系統，第51條要求高風險人工智能系統對于能源消耗進行信息披露和風險評估和披露。這一規定有利于促使人工智能系統的開發者關注包括訓練和推理階段的能源使用情況能源效率，特別是大模型如OpenAI的GPT-4將受到更嚴格的審查。此外，第95條鼓勵各國進行資源評估，針對人工智能的可持續影響進行分析。《歐盟人工智能法》所倡導的“監管沙盒”也支持生物多樣性保護、環境保護和氣候變化的技術創新，鼓勵在人工智能領域探索節能減排的最佳實踐。
中國強調“柔性治理”的行動策略
與歐盟立法治理路徑不同，中國推動人工智能全球治理的方式更強調“柔性治理”的特點。2023年10月18日，中國在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇中提出《全球人工智能治理倡議》，倡議發展人工智能應堅持“以人為本”理念和“智能向善”的宗旨，同時做出“積極支持以人工智能助力可持續發展，應對氣候變化、生物多樣性保護等全球性挑戰”的莊嚴承諾，彰顯了中國致力于推動多邊共贏與可持續發展的理念。這一立場體現了中國在人工智能全球治理中的積極擔當，也為國際社會應對可持續發展挑戰提供了實踐參考和行動指南。
一方面，中國在“智能向善”的宗旨基礎上提出單邊開放，強調技術共享和開源合作，主張打破技術壟斷。開源技術的興起，促進了跨國技術合作，也使得人工智能全球治理擁有更大空間。DeepSeek所采用的技術路線，正好說明中國企業對于開源技術的全面擁抱。同理，要應對人工智能技術對人類和環境所構成的挑戰，也迫切需要不同國家之間的技術共享與開源合作。相較于歐盟通過立法控制人工智能技術對環境的潛在負面影響，中國倡議傾向于通過技術合作與創新激勵來推動人工智能的發展，構建合作框架、倡導聯合行動，通過多邊對話與國際協作實現環境目標，注重長遠愿景和整體性的環境改善。
另一方面，中國的柔性治理與歐盟的立法治理只是手段不同，但兩者的使命與目的相同：中國和歐盟都強調人工智能在推動應對氣候變化、生物多樣性保護等全球性挑戰中應當發揮積極作用。從治理文化層面而言，中國和歐盟都主張將人工智能技術與全球可持續發展目標深度結合，這一技術的發展應有助于解決人類社會未來所共同面對的可持續發展問題，而非單純追求技術的商業化或經濟收益。這不僅體現了中國和歐盟對全球性問題的高度責任感，也為其他國家提供了合作框架和治理方向。從治理條件來看，中國在技術和應用方面具有優勢，而歐盟則在國際立法和國際規范建設方面具有優勢，如果可以更好地結合在一起，將有助于人工智能全球治理體系的積極建設和良性發展。
美國強調“技術資本主義”的行動策略
美國始終在國際社會中積極謀求人工智能領域的主導權，但與歐盟的立法治理模式、中國的柔性治理模式都有明顯區別。2008年全球金融危機后，美國實體經濟“空心化”問題更加嚴重。美國資本與科技的結合側重于通過壟斷和尋租擴大現有財富份額。與此同時，互聯網、社交媒體、數字技術和人工智能技術的相繼興起，推動了紐約資本家和硅谷企業家的深度合作，同時也推動了美國資本主義向平臺資本主義、數據資本主義及人工智能資本主義的轉變。
在國際層面，美國主要通過與本國科技巨頭合作，發起諸如“全球人工智能包容性伙伴關系”（Partnership for Global Inclusivity on AI）等共識性倡議，推動人工智能治理的規范化發展。這種由企業引領、政府支持的全球治理策略與美國國內技術監管理念相輔相成，即通過科技公司在國際市場上的主導地位和強大的技術研發能力，在不參與國際造法活動的同時依然能夠對全球人工智能的技術主導和價值輸出產生深遠的影響；并在其國內則通過自由市場推動技術創新，進一步鞏固了其全球領導地位。
從表面上看，美國企業以合作倡議的形式參與人工智能全球治理的方式，既避免了國內立法對技術創新的限制，又能在國際市場借助國家話語權，強化了美國企業的競爭優勢。此外，這種企業參與治理的模式還有利于美國早日在全球范圍內塑造一種“去國家化”的治理形象，使美國企業能夠以“全球利益捍衛者”的姿態參與國際事務，而美國政府則通過這些企業間接推動本國的戰略利益，彰顯了美國在全球治理中的戰略深度。但從美國國內的情況來看，技術發展的紅利往往只被極少數人占有，這種模式在人工智能時代依然存在，如果直接套用于全球治理，實際上只會放大和延續這種不平等。
政策啟示
美國代表在2025年3月4日聯合國大會的一次投票中明確表示，美國將不再自動支持聯合國可持續發展的核心綱領，背棄了此前的多個國際承諾。歐盟與美國的關系出現裂痕，未來將可能轉向與中國合作。面對世界百年未有之大變局，從可持續發展的角度強調人工智能的全球合作，對于中國而言已經不是純粹的科學問題，更是一種戰略選擇和現實考量。
與此同時，國產人工智能大模型DeepSeek的出現，使得長期困擾中國的技術限制和算力約束問題得到緩解，在此基礎上，中國企業可以結合國內市場規模優勢和原有的制造業優勢，迅速開發各類應用。在可預見的未來，中國將極有可能具備在人工智能和節能減排技術2個方面同時領先世界的歷史性優勢。從這個角度而言，中國在全球范圍內引領人工智能可持續發展的條件將逐漸成熟。這是中國參與制定全球規則甚至引領全球治理的一次難得機遇。
中國引領國際社會特別是全球南方國家的人工智能可持續發展具有良好基礎。在國家間合作層面，中國與全球超過158個國家和地區建立了科技合作關系，并簽訂111個政府間科技合作協定，具備與各國開展廣泛技術合作的前期條件。更重要的是，以DeepSeek為代表的中國人工智能大模型通過優化算法顯著降低算力需求，突破了美國企業的技術壟斷，降低了全球南方國家的學習成本。抓住這一良好的開局，中國應該繼續推動全球范圍內的人工智能技術交流，通過“技術共享”“算法開源”等方式向發展中國家進行單邊開放，推動各國間人工智能技術升級轉型的普及與落地。在具體的技術層面，中國在人工智能數據中心利用效率的領先地位，也決定了中國能夠為全球人工智能的可持續發展提供先進經驗。電源使用效率（PUE）是衡量人工智能所需要數據中心運行效率的關鍵指標。從世界范圍看，PUE徘徊在1.56—1.67，并沒有明顯進步。但是中國八大樞紐節點數據中心集群PUE已經達到1.3左右，最先進數據中心PUE甚至降至1.04，而全國數據中心整體平均電能利用效率也將在2025年底降至1.5以下，與美國1.4的能耗已經接近甚至有所超越。通過輸出與數據中心建設或運營相關的節能減排技術，不僅可以體現中國的“大國擔當”，確保各國人工智能實現本地部署，走出符合本國國情的轉型之路；更加可以推動構建更加平衡的全球科技生態，有效應對西方的技術限制或脅迫，逐漸形成對華友好的“多邊技術聯盟”。
中國要及時根據人工智能全球治理的最新轉向，主導成立國際性的人工智能可持續發展投資基金。中國要積極把握巴黎人工智能峰會的良好契機，推動設立全球人工智能可持續發展投資基金的可行性。在共建“一帶一路”基礎設施投資的基礎上，可以通過定向投資的方式協助中國可持續發展的人工智能技術生態系統在全球范圍的推廣和應用。此外，還可借助人工智能研討會、聯合研究實驗室和知識共享等舉措，提高發展中國家當地勞動力的人工智能素養，確保其人工智能發展實現本地驅動，走出符合本國國情的創新與數字化小班教學轉型道路。通過投資符合可持續發展理念的人工智能項目，可以吸引全球研發項目和人才深度嵌入中國的人工智能技術生態系統。例如，可以支持中東地區的人工智能投資，同時要求部分資金用于支持中國人工智能大模型部署在阿拉伯語的應用端。此外，還可以資助發展中國家設立對接中國人工智能產業鏈的各類基礎設施。
中國要更加積極搭建人工智能的多邊治理平臺。作為美國對華科技戰的關鍵領域，在未來一段時間，無論是民主黨還是共和黨政府都沒有動機放松對中國人工智能的限制。因此，要充分利用聯合國等國際組織的多邊治理平臺小樹屋，采取一些變通和柔性的方法探索與對華友好國家在人工智能領域的合作。針對特朗普政府與歐盟之間關于人工智能監管思路的分歧，中國可以推動中歐雙方加強科學研究合作與知識共享，共同促進人工智能技術的健康發展。具體而言，建議抓住可持續發展這個最大化的“合作共識”，以推進雙邊人工智能的基礎性軟件和硬件的科技合作為目標，借助與歐盟在應對人工智能節能減排上的多邊合作，將我國自主研發的人工智能技術嫁接歐盟國家的企業應用端。與此同時，中國可加強針對性向一些相關的國際組織輸出人才，引導中國方案在多邊治理平臺的落地。
通過以上努力，中國將在全球人工智能可持續發展的歷史進程中扮演關鍵角色，并且成為全球技術合作促進機制的堅定踐行者和重要貢獻方。基于中國輸出的綠色標準和軟硬件設施的技術整合將賦予中國企業更多影響力，使得中國人工智能產業更具韌性，而來自中國的耐心資本將幫助全球南方國家在人工智能可持續發展的共同研發和技術創新中取得更大成功。這也意味著中國版本的綠色人工智能技術和耐心資本整合能力將跨越國界，從而為中國引領的人工智能可持續發展治理體系拓展外部空間。
（作者：潘炫明，廣州粵港澳大灣區研究院；陳蓁蓁，廣東財經大學法學院；劉少山，深圳人工智能與機器人研究院。《中國科學院院刊》供稿）
